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A criação de um Operador Nacional do Sistema de Distribuição de Combustíveis, anunciado pelo ministro de Minas e Energia, Alexandre Silveira, gera preocupação sobre a possibilidade de intervenção do governo nos preços do setor.
Em evento reunindo lideranças da cadeia produtiva, no início do mês, Silveira destacou que a função do novo órgão será garantir que as alterações nos preços sejam, de fato, "repassadas ao consumidor final". Ele avisou que encaminhará proposta ao Congresso para criar o novo órgão.
Após a repercussão negativa, a fala foi minimizada, classificada como preocupação pontual do governo para casos específicos. As incertezas, no entanto, persistem.
Na percepção de especialistas ouvidos pela Gazeta do Povo, não estão claras a finalidade e funções do novo operador. Também há uma redundância de atribuições entre o novo órgão e a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), responsável pela fiscalização e regulação desse setor.
"Em rigor, cabe à ANP, conforme estabelecido pela Lei do Petróleo [Lei 9.478/1997], atentar para a proteção do consumidor, em relação a preços, qualidade e oferta dos produtos", afirma Bernardo Pedreti, advogado coordenador da área Regulatória do BRZ Advogados.
Diogo Lisbona Romeiro, pesquisador do Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura da Fundação Getúlio Vargas (FGV Ceri), destaca o monitoramento já realizado, além da ANP, pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), que tem papel determinante na defesa da concorrência no setor.
A analogia feita por Silveira ao funcionamento do órgão nos mesmos moldes do Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS) também foi rechaçada pelos especialistas. O setor elétrico, embora monopolista, está sujeito à supervisão de tarifas.
"O controle dos preços é típico do regime jurídico constitucional do serviço público que tem nas tarifas módicas uma prioridade", diz Pedetri. Não é o caso do setor de combustíveis, onde vigora a livre concorrência. "Alguns conceitos básicos da regulação estão sendo confundidos", diz.No entendimento de Lisbona, os preços de combustíveis já são acompanhados pela ANP, mas são livres. "Um operador do sistema neste momento acende um alerta de uma fronteira ente o monitoramento necessário ou possíveis brechas para intervenção", avalia.
Instituto Combustível Legal acredita que foco é integração dos órgãos de controle
Emerson Kapaz, presidente do Instituto Combustível Legal (ICL), que inicialmente havia manifestado preocupação com o controle de preços, disse à Gazeta do Povo que a questão foi superada.
"Nós nos assustamos muito com a declaração inicial do ministro. Mas tivemos uma reunião no Ministério das Minas e Energia e o secretário-executivo [Efraim Cruz] nos assegurou, aos principais atores do setor, que não haverá controle de preços", disse Kapaz. A reunião contou com os principais atores da indústria. A ANP não estava representada.
Na avaliação de Kapaz, o órgão poderá exercer uma fiscalização pontual, em lugares específicos, onde sabidamente pode haver combinação de preços entre poucos distribuidores privados, o que caracterizaria cartel. "Mas todos sabem que controlar preços de 43 mil postos existentes no país é impossível", diz.
O novo operador, destaca Kapaz, veio da necessidade do governo de buscar a tecnologia e eficiência privada para aumentar a integração entre os órgãos de controle no combate a adulteração e sonegação, contrabando e pirataria ao longo da cadeia produtiva.
"A gente percebeu falência da integração. A Receita Federal não fala com a ANP, que não fala com o Serpro [serviço de processamento de dados do governo federal], que não fala com a Polícia Rodoviária, que poderia controlar o fluxo de caminhões. Fica muita informação rodando e ninguém puxa", explica.
Segundo Kapaz, a ideia do operador vem sendo gestada há quatro meses, sob coordenação dos ministérios da Fazenda e de Minas e Energia.
"Fizemos reunião com o governo, ainda na época do [Gabriel] Galípolo [ex-secretário executivo do Ministério da Fazenda] e isso tudo estava em estudo, até a declaração do ministro Silveira sobre os preços", conta o presidente do ICL.
Não se trata, na avaliação de Kapaz, de um esvaziamento das atribuições da ANP. Como observatório privado, o ICL começou a mapear dados numa central de monitoramento de combustível, repassando informações para o governo e para a própria ANP.
"A questão é que a ANP não dá conta de tudo. Fomos nós que demos informações sobre o controle necessário de metanol, nós alertamos a agência sobre a falta de combustível na Região Norte. Puxamos os dados do site da própria ANP, que ela não consegue compilar. Queremos dar suporte para fortalecer a ANP", argumenta Kapaz.
Saída não é centralizar, mas intensificar os mecanismos existentes
Os argumentos do presidente do ICL foram considerados "estranhos" para os especialistas em mercado regulatório. "É preciso olhar com reticência um movimento que não parece ser uma evolução para o mercado", acredita Lisbona.
A ideia de integração dos órgãos de controle também é questionada. "Aponta para uma visão mais centralizadora, que não faz parte da arquitetura do mercado. Não é por aí", afirma o pesquisador. Ele acredita que, se há uma preocupação legítima com preços, oferta ou sonegação, a saída mais apropriada seria intensificar os mecanismos de controle existentes.
"Já existe um aparato regulatório legal robusto, que pode sempre ser aprimorado, mas é eficiente e consolidado", afirma. Neste contexto, avalia Pedreti, a ANP é uma das mais importantes agências reguladoras, reconhecida em sua capacidade técnica e corpo funcional qualificado. "A preocupação deve ser que ela tenha braços suficientes para dar conta de sua missão institucional", diz.
PT nunca "engoliu" a autonomia das agências reguladoras
Criadas nos Estados Unidos no início do século 20, como forma de compensar as falhas do mercado, as agências reguladoras chegaram ao Brasil nos anos 1990, no governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, que promovia a transição do Estado empresário para o Estado regulador.
Desde o início, a ideia de agências reguladoras desagradou lideranças estatizantes ou fisiológicas, devido à autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira desses órgãos. O objetivo era passar para empresas privadas a regulação mercados, inclusive de serviços públicos, atendendo ao interesse do consumidor.
O PT nunca tolerou a existência das agências, nem a autonomia conferida a elas. Interessadas no controle total da atividade econômica, as gestões petistas foram marcadas por tentativas de aparelhamento político e partidário das agências, asfixia orçamentária e vacâncias prolongadas das diretorias. Em 2019, na esteira da Lava Jato e da Lei das Estatais, o Congresso aprovou legislação para blindá-las do desvirtuamento.
Neste terceiro mandato de Lula, os ataques continuaram. Na tentativa de enfraquecer as agências, no primeiro dia de gestão, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva assinou medida provisória desmembrando a Agência Nacional de Águas (ANA) e transferindo sua função de regular o saneamento básico ao Ministério das Cidades.
A manobra era irregular, já que a competência da ANA só pode ser alterada por lei, conforme dispõe o Marco do Saneamento – ao qual o PT sempre se opôs.
Animado pela iniciativa, o Congresso também tentou fazer sua parte no esvaziamento. O deputado Danilo Forte (União Brasil-CE), apresentou uma emenda que representaria o fim da autonomia das agências, que passariam a ficar subordinadas aos ministérios.
Os atos normativos passariam a ser feito por "conselhos", prática exaltada pelos governos petistas. Na prática, a escolha e a manutenção dos conselheiros estariam a cargo do governo e seus aliados políticos, comprometendo a regulação o setor por meio de uma gestão isenta pautada por critérios técnicos.
As iniciativas não vingaram, mas mostram a disposição do governo e a hostilidade às agências, que representam uma barreira institucional ao partidarismo, ao patrimonialismo e ao corporativismo.
"O modelo de agências reguladoras se provou ao longo do tempo vantajoso ao interesse público pela independência e autonomia, menos submetidas à interferência política. Os diretores têm mandatos, quarentena para assumir e regras que os protegem de interesses políticos de ocasião", diz Pedreti.
"Seria um retrocesso a essa altura, por via transversa, enfraquecer o sistema legitimo. Caso a ideia seja retomar as atribuições legais da ANP, a criação do operador abre um precedente perigoso e negativo para outros setores regulados", acrescenta.
Procurada pela Gazeta do Povo, a ANP informou que não iria comentar o caso.
