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Em 12 de agosto, em decisões monocráticas proferidas em processos distintos, quatro ministros do Supremo Tribunal Federal — Alexandre de Moraes, Gilmar Mendes, Cristiano Zanin e Flávio Dino — determinaram a suspensão de verbas indenizatórias pagas a magistrados de sete tribunais de Justiça e a devolução dos valores recebidos acima dos limites fixados pela Corte. Os presidentes dos tribunais receberam prazo de 72 horas para identificar os beneficiários.
As decisões são relevantes, mas tratam do sintoma. O problema de fundo está em um número que passou quase despercebido: pelo regime hoje em vigor, apenas com a parcela de valorização por antiguidade e aquelas relacionadas ao difícil provimento e ao exercício cumulativo, magistrados e membros do Ministério Público podem alcançar o equivalente a 70% do subsídio em parcelas classificadas como indenizatórias e não computadas no teto constitucional.
O problema dos supersalários no serviço público brasileiro, porém, não começa nos chamados “penduricalhos”. Eles são, em grande medida, a consequência visível de uma distorção anterior: carreiras que passaram a oferecer remunerações elevadas já no ingresso, pouca distância econômica entre o início e o topo e, depois de alcançado o limite constitucional, uma sucessão de mecanismos destinados a continuar aumentando os rendimentos por outras vias.
No Brasil, o teto do funcionalismo deixou de funcionar, em algumas carreiras, apenas como um limite e passou a representar também o ponto a partir do qual surgem novas parcelas remuneratórias. Quando a remuneração já começa próxima dos níveis superiores da carreira e a Constituição impede que ela avance indefinidamente pela via ordinária, entram em cena auxílios, indenizações, licenças convertidas em dinheiro, gratificações e outras verbas extrateto.
O resultado é um sistema em que o problema já não está apenas no valor dos salários, mas na engenharia criada para continuar elevando-os depois que o limite constitucional foi alcançado
O teto remuneratório do serviço público deveria ser uma regra de compreensão elementar: ninguém remunerado pelo Estado pode receber, salvo as exceções constitucionalmente admitidas, mais do que o limite estabelecido pela Constituição. É a tradução jurídica de uma ideia igualmente simples: mesmo as funções públicas mais relevantes possuem um limite econômico compatível com a realidade do país que as financia.
É necessária, contudo, uma ressalva jurídica. Receber acima do teto em determinado mês ou mesmo no acumulado anual não significa automaticamente receber uma verba ilegal. A Constituição admite que parcelas de natureza efetivamente indenizatória não sejam computadas para efeito do teto, e pagamentos retroativos também podem produzir contracheques excepcionalmente elevados.
Nas últimas décadas, especialmente em determinadas carreiras de Estado, ocorreu um processo de compressão das estruturas remuneratórias. A remuneração de ingresso aproximou-se progressivamente dos níveis superiores da carreira. Em alguns casos, o grande salto econômico da vida funcional deixou de ocorrer com a experiência, a promoção ou o aumento de responsabilidade e passou a acontecer praticamente no momento da aprovação no concurso.
É importante fazer uma distinção histórica. A Emenda Constitucional nº 41, de 2003, não determinou que novos servidores ingressassem recebendo o teto. Seu propósito foi, entre outros pontos, reforçar e reorganizar o sistema constitucional de limitação das remunerações públicas. A aproximação entre vencimentos iniciais e finais decorreu posteriormente das políticas remuneratórias e das sucessivas reestruturações de determinadas carreiras.
Essa diferença é essencial porque ajuda a compreender a origem da distorção atual.
Uma carreira pública deveria possuir alguma amplitude remuneratória. O servidor ingressa com uma remuneração compatível com a complexidade de suas atribuições e progride conforme acumula experiência, qualificação e responsabilidade. Quando a remuneração de ingresso se aproxima excessivamente do último estágio da carreira, a progressão perde boa parte de sua função econômica.
Nesse modelo, o concurso se transforma no principal evento remuneratório da carreira.
Esse talvez tenha sido o erro de cálculo institucional: imaginar que seria possível comprimir as carreiras, aproximar rapidamente suas remunerações dos níveis superiores e, ao mesmo tempo, preservar mecanismos de valorização profissional sem exercer pressão permanente sobre o teto constitucional. A demanda por progressão econômica não desapareceu. Em muitos casos, apenas migrou para outras rubricas.
Há consequências econômicas evidentes. Cada nova contratação já nasce representando uma despesa elevada e permanente para o Estado. Reduz-se a capacidade de ampliar equipes, aumenta-se a rigidez orçamentária e diminui-se a margem para utilizar progressões como incentivo à produtividade, qualificação e assunção de responsabilidades.
Mas existe uma consequência menos evidente e talvez mais importante: quando determinadas carreiras chegam muito rapidamente ao teto constitucional, qualquer nova reivindicação remuneratória passa a enfrentar uma barreira jurídica.
É nesse ponto que entram os chamados “penduricalhos”.
Se o subsídio não pode mais subir, aumenta o incentivo institucional para procurar parcelas que não sejam juridicamente classificadas como remuneração sujeita ao teto. Gratificações, licenças convertidas em pecúnia, indenizações, auxílios, compensações por acúmulo de funções, férias não usufruídas, vantagens retroativas e outras rubricas começam a orbitar em torno do vencimento principal.
O problema, portanto, não está apenas no tamanho da remuneração. Está na arquitetura que foi construída ao redor dela.
Os números recentemente divulgados pelo FGV IBRE dimensionam a questão. Levantamento publicado em 10 de agosto aponta que R$ 24,3 bilhões foram pagos acima do teto constitucional em 2025 a 67,3 mil agentes públicos. Desse montante, R$ 22,8 bilhões — cerca de 94% do excedente identificado — concentraram-se em aproximadamente 48,6 mil integrantes de quatro grupos: magistratura, Ministério Público, advocacia pública e defensorias.
Os dados tornam difícil tratar o fenômeno como uma coleção de episódios isolados. Segundo o mesmo estudo, considerando magistratura e Ministério Público, o gasto acima do teto passou de R$ 5,5 bilhões em 2022 para R$ 11,1 bilhões em 2024 e R$ 17,5 bilhões em 2025. Entre aqueles que receberam os doze contracheques durante o ano, 91,6% dos magistrados e 93,2% dos membros do Ministério Público analisados ultrapassaram, em alguma medida, o parâmetro anual utilizado pelo levantamento.
Há, novamente, uma ressalva jurídica indispensável. Receber valores superiores ao teto em determinado mês ou mesmo no acumulado anual não significa, automaticamente, receber uma vantagem ilícita. A própria Constituição admite que parcelas de natureza efetivamente indenizatória não sejam computadas para essa finalidade. Pagamentos retroativos e indenizações legítimas também podem provocar contracheques extraordinários.
É exatamente por isso que o debate precisa ser mais sofisticado do que simplesmente comparar um contracheque com o subsídio de um ministro do Supremo Tribunal Federal.
A verdadeira pergunta é outra: o que constitui efetivamente uma indenização?
Indenizar significa recompor uma perda, ressarcir uma despesa ou compensar uma situação excepcional juridicamente reconhecida. Uma diária decorrente de deslocamento a serviço possui essa lógica. Uma ajuda de custo decorrente de mudança efetiva de domicílio também pode possuí-la.
Mais difícil é compreender como indenização uma parcela permanente, previsível, calculada como percentual do próprio subsídio e que não necessariamente corresponde à recomposição de uma despesa suportada pelo agente público.
A recente regulamentação da magistratura e do Ministério Público demonstra a complexidade do problema. Após julgamento realizado pelo STF em março deste ano, CNJ e CNMP editaram a Resolução Conjunta nº 14/2026. O ato extinguiu uma série de rubricas anteriormente pagas, mas também estabeleceu uma parcela denominada “indenizatória de valorização por tempo de antiguidade na carreira”, correspondente a 5% do subsídio a cada cinco anos de atividade jurídica, limitada a 35%.
A mesma resolução admite determinadas parcelas relacionadas ao exercício em unidades de difícil provimento e ao exercício cumulativo de jurisdição, atribuição ou ofício, cujo somatório pode alcançar outros 35% do subsídio. Somente esses dois grupos podem, portanto, atingir o equivalente a 70% do subsídio em parcelas não computadas no teto.
É aqui que a linguagem jurídica passa a produzir consequências econômicas concretas.
Antiguidade é mérito funcional? Pode ser. É elemento legítimo de progressão na carreira? Certamente pode ser. Mas qualificá-la como indenização suscita uma questão conceitual inevitável: qual prejuízo patrimonial está sendo indenizado pelo simples transcurso do tempo de carreira?
Não se trata de negar a importância institucional da magistratura, do Ministério Público ou de qualquer outra carreira de Estado. Ao contrário. Funções que exigem grande qualificação técnica, responsabilidade, independência e severas restrições profissionais precisam ser adequadamente remuneradas.
Remuneração adequada, contudo, não é sinônimo de remuneração sem limite
E o fenômeno começa a ultrapassar as carreiras jurídicas. No início deste ano, projetos relativos às carreiras da Câmara e do Senado chegaram a prever licenças compensatórias para servidores em determinadas funções, com possibilidade de conversão das folgas em dinheiro. O presidente da República vetou essas disposições. No caso da Câmara, a própria justificativa do veto observou que a remuneração das funções já incorporava a expectativa de dedicação diferenciada e questionou a conversão das licenças em pecúnia sem a regulamentação constitucional correspondente.
Antes do veto, especialistas já alertavam para o risco de “efeito dominó”: vantagens criadas em um Poder tornam-se referências para reivindicações em outras carreiras. Algumas propostas chegaram a prever um dia de licença a cada três trabalhados, com possibilidade de conversão em dinheiro.
Esse mecanismo é perfeitamente compreensível do ponto de vista dos incentivos.
Se uma categoria obtém determinada vantagem, outra igualmente organizada passa a reivindicar isonomia. Se determinado pagamento é classificado como indenizatório e não sofre incidência do teto, outros grupos procurarão estruturar benefícios juridicamente semelhantes. O benefício é concentrado; o custo, pulverizado entre milhões de contribuintes.
É um típico problema de economia política.
A categoria que pode ganhar alguns milhares de reais por mês possui enorme incentivo para se organizar, negociar e pressionar pela manutenção do benefício. Para cada contribuinte individualmente considerado, entretanto, o custo daquela vantagem representa alguns poucos reais ou centavos dispersos na arrecadação. Os incentivos políticos, portanto, são profundamente assimétricos.
A consequência social também não pode ser ignorada.
Não se constrói confiança nas instituições quando o cidadão submetido a uma carga tributária elevada observa determinados agentes do Estado recebendo valores muitas vezes superiores à realidade econômica que ele próprio conhece. Isso é ainda mais sensível quando professores, enfermeiros, policiais, profissionais de saúde e milhares de outros servidores continuam enfrentando estruturas remuneratórias significativamente mais modestas.
Segundo o levantamento do FGV IBRE, a mediana da remuneração da magistratura brasileira equivale a 48 vezes a renda mediana nacional. Na comparação realizada com dez outros países, nenhum se aproxima dessa relação: o maior múltiplo encontrado fora do Brasil foi de seis vezes, nos Estados Unidos.
Esse dado não deve alimentar hostilidade contra servidores públicos. Deve provocar uma discussão sobre desenho institucional.
Um Estado moderno precisa pagar bem para atrair bons profissionais. Precisa preservar a independência de juízes, promotores, procuradores, auditores, diplomatas, policiais e inúmeras outras funções essenciais. Também precisa competir por talentos com o setor privado.
Mas nenhuma dessas necessidades exige que uma carreira seja estruturada próxima aos seus níveis superiores desde o ingresso e que, depois de alcançado o teto, seja necessário construir sucessivas camadas de pagamentos juridicamente classificadas como indenização.
O desenho mais racional é outro: remuneração inicial competitiva, amplitude real entre o início e o final da carreira, progressão associada a experiência, qualificação e responsabilidade, critérios objetivos de promoção e um teto constitucional que seja efetivamente um teto.
Fiscalização posterior é necessária, mas não resolve integralmente um problema de incentivos.
Enquanto a estrutura remuneratória permitir que parcela expressiva da progressão econômica aconteça logo no ingresso e que, uma vez alcançado o teto, permaneça uma disputa permanente sobre a natureza jurídica de parcelas adicionais, novos penduricalhos continuarão surgindo com novos nomes.
Esse é o erro de cálculo que precisa ser corrigido. O Estado procurou valorizar determinadas carreiras aproximando rapidamente suas remunerações do topo, mas não eliminou — nem poderia eliminar — a necessidade de progressão, reconhecimento e diferenciação ao longo de décadas de atividade. O resultado foi deslocar parte dessa pressão remuneratória para fora da estrutura ordinária da carreira.
O Brasil precisa recuperar o significado das palavras.
Teto deve significar limite máximo.
Indenização deve significar ressarcimento ou compensação por uma situação que efetivamente justifique tratamento excepcional.
E carreira deve significar uma trajetória profissional em que experiência, responsabilidade e mérito produzam progressão ao longo do tempo — não um sistema no qual praticamente se começa pelo final e depois se procura uma porta lateral para continuar avançando.
Quando o teto se transforma em piso, o problema já não é apenas fiscal.
É constitucional, econômico e, sobretudo, institucional.
Rafael Leite Mastronardi é advogado, pós-graduado em Direito Penal e Processual Penal pela UNICURITIBA, sócio fundador do escritório Mastronardi Advocacia.
